Nhiệm vụ của công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính trong thời gian tới

Các quy định của Luật TTHC năm 2015 tiếp tục khẳng định vai trò của Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) với tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng và Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính, góp phần đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính nhanh chóng, kịp thời, đúng pháp luật. Trên cơ sở đó, Luật TTHC năm 2015 đã khắc phục những khó khăn, vướng mắc khi thực hiện kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính theo quy định của Luật TTHC năm 2010, đồng thời, đặt ra yêu cầu và nhiệm vụ mới cho Viện kiểm sát các cấp đối với công tác này.

1. Kết quả đạt được và khó khăn, vướng mắc trong kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính theo quy định của Luật TTHC năm 2010

Kể từ khi Luật TTHC năm 2010 được Quốc hội thông qua, VKSND tối cao đã kịp thời chỉ đạo Viện kiểm sát các cấp kiện toàn tổ chức bộ máy và bố trí, sắp xếp đội ngũ cán bộ có năng lực thực hiện nhiệm vụ kiểm sát giải quyết án hành chính, đồng thời tổ chức các lớp đào tạo chuyên môn nghiệp vụ, hướng dẫn, giải đáp những khó khăn, vướng mắc trong công tác kiểm sát giải quyết án hành chính cũng như tổng kết thực tiễn và thông báo rút kinh nghiệm qua việc giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn giám đốc thẩm, tái thẩm… Hàng năm, Viện kiểm sát các cấp bám sát Chỉ thị của Viện trưởng VKSND tối cao và các quy định của pháp luật xây dựng chương trình công tác cụ thể và đề ra biện pháp tích cực, tăng cường công tác kiểm sát giải quyết án hành chính, do đó chất lượng và hiệu quả của công tác kiểm sát giải quyết án hành chính được nâng lên rõ rệt góp phần tích cực vào việc bảo đảm công bằng, công lý, quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của tổ chức và công dân.

Công tác kiểm sát giải quyết án hành chính trong thời gian qua đã có nhiều cố gắng, đạt được những kết quả đáng khích lệ, đã quan tâm kiểm sát chặt chẽ việc trả lại đơn khởi kiện, việc thụ lý giải quyết vụ án, việc lập hồ sơ, xác minh thu thập tài liệu, chứng cứ, việc ban hành các quyết định, bản án… của Tòa án. Tăng cường công tác kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án, từ năm 2012 đến năm 2016, Viện kiểm sát các cấp đã phát hiện 1.877 bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật.

Công tác kháng nghị đối với bản án, quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm không chỉ có sự chuyển biến mạnh mẽ về số lượng mà chất lượng kháng nghị ngày càng được nâng lên, hình thức kháng nghị, nội dung kháng nghị đảm bảo căn cứ pháp luật được Tòa án chấp nhận với tỷ lệ cao. Đã ban hành 384 kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, 47 kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm, tỷ lệ kháng nghị được Tòa án chấp nhận đạt cao, vượt chỉ tiêu của ngành và chỉ tiêu theo yêu cầu của Nghị quyết số 37/2012/QH13 ngày 23/11/2012 của Quốc hội. Mặt khác, Viện kiểm sát các cấp còn tăng cường công tác kiến nghị yêu cầu Tòa án khắc phục vi phạm, đã ban hành 844 bản kiến nghị ở giai đoạn sơ thẩm, phúc thẩm được Tòa án tiếp thu. Ngoài ra, đã ban hành nhiều kiến nghị đối với chính quyền địa phương, các ngành có liên quan trong công tác quản lý nhà nước, phòng ngừa vi phạm pháp luật.

Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, công tác kiểm sát giải quyết án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính vẫn còn một số hạn chế, chưa đáp ứng kịp với yêu cầu cải cách tư pháp và tiến trình hội nhập quốc tế. Tình trạng bản án, quyết định của Tòa án cùng cấp có vi phạm pháp luật có trách nhiệm của Viện kiểm sát nhưng không được kịp thời phát hiện, việc giải quyết vụ án hành chính có nơi, có lúc còn kéo dài, bất cập, gây bức xúc trong dư luận và quần chúng nhân dân, chất lượng công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính chưa đáp ứng yêu cầu của giai đoạn hiện nay… Nguyên nhân chủ yếu là do có sự mâu thuẫn của pháp luật về nội dung.

Thứ nhất, công tác kiểm sát giải quyết án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân là lĩnh vực khó khăn phức tạp, xuất phát từ các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực quản lý nhà nước rất đa dạng, phong phú, nhưng lại thường xuyên sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới. Điển hình như trong lĩnh vực quản lý đất đai từ năm 1993 đến nay, Luật Đất đai năm 1993 đã sửa đổi, bổ sung hai lần (vào các năm 1993 và 2001), đến Luật Đất đai năm 2003 đã có những sự bổ sung thay đổi lớn, hay Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế, Luật Xây dựng… đều có sự thay đổi, bổ sung qua từng giai đoạn cho phù hợp với sự biến đổi của thực tiễn khách quan. Mặt khác, các văn bản pháp luật còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo, nhất là trong lĩnh vực pháp luật về quản lý đất đai và xây dựng.

Thứ hai, pháp luật về thi hành án hành chính chưa đầy đủ, rõ ràng, chưa có tính bắt buộc thi hành cao.

2. Yêu cầu, nhiệm vụ trọng tâm của công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính trong thời gian tới

Thứ nhất, yêu cầu đặt ra đối với công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính trong thời gian tới
Luật TTHC năm 2015 có nhiều nội dung mới quan trọng, đảm bảo đầy đủ quyền khởi kiện vụ án hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Luật cũng quy định rõ trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Ngoài trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật.
Bên cạnh đó, đặc điểm riêng của khiếu kiện hành chính khi thụ lý, giải quyết cũng như khi thi hành án hành chính là luôn có một bên đương sự là “cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước”, do vậy, đối tượng bị kiện cũng như đối tượng phải thi hành án hành chính là cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Vụ kiện hành chính và việc thi hành án hành chính tuy là vấn đề chuyên môn, pháp lý được giải quyết theo quy định của pháp luật nhưng có ảnh hưởng đến tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội của địa phương và của cả quốc gia. Do vậy, khi kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, kiểm sát thi hành án hành chính, VKSND các cấp bên cạnh việc áp dụng đúng đắn quy định của pháp luật để bảo đảm cho bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành nghiêm chỉnh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân còn cần chú ý bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội và việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của địa phương. Đặc biệt, khi cần ban hành kiến nghị với cơ quan hoặc người có chức trách nhiệm vụ trong cơ quan hành chính nhà nước, nhất là với cơ quan cấp trên của cơ quan có nghĩa vụ thi hành án hành chính, kiến nghị cần bảo đảm tính pháp lý, chính trị và phải được Lãnh đạo Viện đồng ý; trường hợp việc thi hành án phức tạp thì phải báo cáo Viện trưởng để xem xét, quyết định.
Quán triệt tinh thần đó, trên cơ sở những nội dung mới của Luật TTHC năm 2015 và Luật Tổ chức VKSND năm 2014, yêu cầu trước mắt là phải đổi mới công tác kiểm sát việc giải quyết án hành chính và thi hành án hành chính của VKSND các cấp trong giai đoạn tới, theo 02 nội dung chủ yếu: (1) Nội dung và phương thức kiểm sát; (2) Tổ chức bộ máy và cán bộ.

Một là, theo quy định của Luật TTHC năm 2015, trình tự và thủ tục giải quyết vụ án hành chính và thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có sửa đổi cơ bản so với quy định của Luật TTHC năm 2010, yêu cầu Viện kiểm sát các cấp phải đổi mới về nội dung và phương thức kiểm sát. Chẳng hạn, đối với việc giải quyết vụ án hành chính, Luật TTHC năm 2015 sửa đổi một số quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện; tăng cường trách nhiệm của Viện kiểm sát tại phiên tòa… Những quy định mới này một mặt tăng cường trách nhiệm của VKSND trong việc phát hiện vi phạm pháp luật của Tòa án, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong tố tụng hành chính, mặt khác nâng cao vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính.
Đối với thủ tục thi hành án hành chính, một trong những điểm mới cơ bản của Luật TTHC năm 2015 là việc bổ sung quy định cho phép người được thi hành án có quyền gửi đơn đến Tòa án đã xét xử sơ thẩm ra quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Quyết định buộc thi hành án này phải được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp. Nếu như theo quy định của Luật TTHC năm 2010, Viện kiểm sát chỉ kiểm sát việc cơ quan thi hành án đôn đốc người phải thi hành án thì theo Luật TTHC năm 2015, VKS phải kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Tòa án trong việc ra quyết định buộc thi hành án, và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành quyết định buộc thi hành án đó.

Hai là, Luật TTHC năm 2015 và Luật Tổ chức VKSND năm 2014 đặt ra yêu cầu về đổi mới bộ máy tổ chức và cán bộ làm công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính. Do các đơn vị (phòng hoặc vụ) làm các công tác này đều phải thực hiện đồng thời chức năng kiểm sát đối với thủ tục giải quyết vụ án trong tố tụng dân sự và giải quyết vụ án trong tố tụng hành chính (ví dụ, Phòng 10 VKSND tỉnh, Vụ 10 VKSND tối cao); kiểm sát thi hành án dân sự và kiểm sát thi hành án hành chính (ví dụ, Phòng 11 VKSND tỉnh, Vụ 11 VKSND tối cao). Trong lĩnh vực kiểm sát thi hành án hành chính, nếu so sánh các quyền hạn của VKSND quy định tại Điều 28 Luật Tổ chức VKSND năm 2014 với quyền hạn quy định tại Điều 315 Luật TTHC năm 2015 thì khi kiểm sát thi hành án hành chính, VKSND không có quyền trực tiếp kiểm sát, không có quyền kháng nghị, yêu cầu với cơ quan, tổ chức và cá nhân mà chỉ có quyền “kiến nghị”. Quyền kiến nghị của VKSND trong kiểm sát thi hành án hành chính được áp dụng với hai nhóm đối tượng: (1) Nhóm thứ nhất là với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính; và (2) nhóm thứ hai là kiến nghị với cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án. Như vậy, khi kiểm sát thi hành án dân sự, VKSND có nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 28 Luật Tổ chức VKSND năm 2014; còn khi kiểm sát thi hành những nội dung khác trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính, VKSND có nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 315 Luật TTHC năm 2015. Viện kiểm sát nhân dân các cấp cần đặc biệt chú ý sự khác nhau nói trên, bởi lẽ hiện nay VKSND các cấp chưa có tổ chức bộ máy tách riêng giữa kiểm sát thi hành án dân sự với kiểm sát thi hành án hành chính. Theo đó, các đơn vị nghiệp vụ kiểm sát thi hành án (Vụ 11 thuộc VKSND tối cao, Phòng 11 thuộc VKSND các tỉnh và KSV được phân công làm kiểm sát THADS tại VKSND cấp huyện) vẫn thực hiện cả lĩnh vực kiểm sát THADS và kiểm sát THAHC; do vậy khi thực hiện nhiệm vụ, cần thực hiện đúng phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Thứ hai, nhiệm vụ trọng tâm của công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính trong thời gian tới
Để đáp ứng các yêu cầu đặt ra của Luật TTHC năm 2015, trong thời gian tới, VKSND các cấp cần thực hiện các nhiệm vụ trọng tâm sau đây.

Một là, kiện toàn tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực.
Tiếp tục kiện toàn tổ chức bộ máy, thành lập đủ các đơn vị chuyên trách thực hiện công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính ở Viện kiểm sát các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các Viện nghiệp vụ ở Viện kiểm sát cấp cao. Bố trí, sắp xếp đội ngũ công chức, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, chuyên viên có năng lực, phẩm chất đạo đức, bản lĩnh nghề nghiệp, tinh thần trách nhiệm, đảm nhiệm công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính ở Viện kiểm sát các cấp theo hướng chuyên sâu, không kiêm nhiệm và hạn chế điều động.
Đối với VKSND tối cao bố trí đủ cán bộ lãnh đạo cấp phòng (trưởng phòng, các phó trưởng phòng), đủ nguồn nhân lực cho phòng kiểm sát giải quyết vụ án hành chính.
Đối với VKSND cấp cao: Nên thành lập các Viện kiểm sát giải quyết án hành chính được tách ra khỏi công tác giải quyết án kinh doanh thương mại và giải quyết án lao động phá sản, đảm bảo đủ nguồn nhân lực và tính chất chuyên sâu.
Đối với VKSND cấp tỉnh: Cần tách khỏi phòng kiểm sát giải quyết án dân sự ở một số tỉnh còn phòng ghép dân sự, hành chính, kinh doanh thương mại, lao động và những việc khác. Bổ sung đủ Kiểm sát viên, Kiểm tra viên… và phân công Kiểm sát viên, Kiểm tra viên… chuyên sâu từng loại án.
Đối với VKSND cấp huyện: Tăng cường bổ sung Kiểm sát viên chuyên sâu tránh tình trạng một người đảm nhiệm nhiều loại việc ảnh hưởng đến chất lượng án hành chính.

Hai là, Viện kiểm sát các cấp tiếp tục tăng cường công tác quản lý, chỉ đạo điều hành, nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị, phân công rõ trách nhiệm của các chức danh quản lý, chức danh tư pháp. Phân công Kiểm sát viên kiểm sát chặt chẽ việc giải quyết vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án, tham gia đầy đủ các phiên tòa, phiên họp của Tòa án. Thực hiện đầy đủ, đảm bảo chất lượng các quyền yêu cầu, kiến nghị theo quy định của pháp luật.

Ba là, tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành các quy định của Luật TTHC năm 2015 và Luật thi hành án dân sự (phần về thi hành án hành chính), thông tư liên tịch, các nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn công tác giải quyết án hành chính, nghị định của Chính phủ, thông tư liên tịch hướng dẫn công tác thi hành án hành chính, triển khai đồng bộ công tác xây dựng quy chế hệ thống sổ sách, biểu mẫu trong tố tụng hành chính, chỉ tiêu, hướng dẫn nghiệp vụ để thống nhất thực hiện trong toàn ngành.

Bốn là, nhiệm vụ trọng tâm cụ thể năm 2017 của công tác kiểm sát giải quyết án hành chính và thi hành án hành chính.
Tổ chức tập huấn hướng dẫn VKSND các cấp các văn bản quy phạm pháp luật, các thông tư, các nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao… quy chế nghiệp vụ (kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, quy chế kiểm sát thi hành án hành chính), hệ thống biểu mẫu, chỉ tiêu thống kê, sổ sách ghi chép…
Tiếp tục tập hợp những khó khăn, vướng mắc để có giải pháp tháo gỡ; tổ chức sơ kết một năm thực hiện quyền yêu cầu của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính; nghiên cứu làm rõ và quán triệt vị trí, vai trò, trách nhiệm phạm vi tranh tụng của Kiểm sát viên trong quá trình giải quyết vụ án hành chính.

Năm là, tăng cường công tác kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án, phát hiện đầy đủ, kịp thời các vi phạm của Tòa án và thực hiện quyền kháng nghị, quyền kiến nghị đến Tòa án cùng cấp.
Qua công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính phát hiện những sơ hở, thiếu sót, vi phạm trong quản lý nhà nước để kịp thời kiến nghị với cơ quan quản lý cấp trên có biện pháp khắc phục vi phạm, xử lý người vi phạm nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước, của cộng đồng và của công dân.